作者：包玉华 申言常
摘要：十八大召开后，党和国家提出建设“美丽中国”的新思想[1]，主要亮点是总布局五位一体战略体系。这就要求全面建设资源节约型、环境友好型社会要与生态文明建设相适应。国家架构上已经将生态环境设定为基石，那么实现这一目标就应该是制定政策、法律、法规等方面的问题。环境法制建设是关键环节，环境法律实施是必要路径。目前我国环境法律执法不顺、权责不清，民众环境保护意识不高、缺少参与机制[2]等问题普遍存在。因此，需要迫切全面审视环境法律实施过程中存在的问题与障碍，探讨并寻求环境法律有效实施的对策，解决中国环境法律实施弊端问题。
关键词：环境与资源、法律现状、法律实施、法律对策
我国的基本国情是人口基数大、相对来说资源短缺，又因为地域的差异导致资源在时间、空间上分布更为不均衡，因此节约环境资源、保护生态系统就尤为重要。中国要实现建设“美丽中国”的目标，实现可持续发展，就需要解决好环境保护与自然资源有效利用的问题。解决这一问题的关键应当是建立健全环境法律体系，并配以有效的执法力度。
本文将尝试在我国目前环境法律基本框架内，采用系统比较与借鉴的研究方法，希望能够找到破解目前我国环境法律问题困境的途径或为政府决策提供一些参考意见。
一、 我国环境法律现状
我国的环境法律立法建设起源于上世纪的七十年代后期，八十年代开始将环境保护工作定位基本国策并一直延续至今，上世纪末到本世纪初，提出并大力实施可持续发展思想战略，在环境方面所做的努力非常大。总结起来我国目前环境法律现状有以下几个特点：
（一）、环境法律起步早。我国环境保护法（试行）在1979年就被全国人大常委会通过，1982年宪法增加“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的内容。紧接着国家相继出台了各领域专门法，如大气污染防治法、水污染防治法、海洋环保法等[3]。这些法律的制定都走在了国内一些法律的前面。
（二）、法律基本框架已经形成。粗略统计可以得出，我国目前经全国人大常委会通过的环境法律有30余部，国务院及地方政府制定的法规、部门规章、行业标准等近2000件；在我国其他部门法中也有相关环境法律的条文，如刑法、侵权法等。目前初步形成了包括宪法、环境保护基本法、单行法、特别法和政府法规、规章组成的体系，使环境保护法律成为我国法律体系中的一个独立法律部门[4]。
（三）、法律基本涵盖主要环境范围。我国环境法律主要涵盖：自然环境及其构成要素保护法，如水法、森林法、水土保护法等；环境污染防治法，如水污染防治法、大气污染防治法、噪声污染防治法等；文化环境保护法，如自然保护区条例、风景名胜保护条例等；环境管理、监督、监测及保证法律实施的法规，如环境监测管理条例、建设项目环境保护管理办法、报告环境污染与破坏事故的暂行办法、环境保护行政处罚办法等。随着环境保护的发展和环境法制工作的加强，我国环境保护法的内容将不断充实和完善[5]。
（四）、行政许可制度基本建立。依照全国人大及其常委会通过的法律和国务院制定的法规、决定，已经在各级环境保护部门实施了数十项行政许可。我国通过环境立法与行政执法的不断实践，确立了对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估的环境影响评价机制[6]，防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的三同时制度[7]，谁污染谁治理、限期治理、超标排污收费等一系列环境监督、执法制度。这些环境保护制度覆盖了环保行政管理的主要领域，有力推动了全国各地环保工作的法治化进程。
二、我国环境法律实施运行现状及原因
虽然我国在环境法律立法上走在了前列，法制架构及数量都足以产生好的环境保护效果，但由于我国长久依赖的粗放式经济增长方式尚未根本转变，在一些地区以牺牲环境换取局部利益的现象依然存在，这些法律、法规在实际运行过程中并没有达到立法者立法之初衷。我试图把环境法律实施过程中的不足列举如下：
（一）、顶层法律设置不合理。之所以造成我国目前环境执法跟不上社会经济的发展，主要是顶层法律设计的不够合理，也就是我们日常所熟知的“违法成本低，守法成本高” [8]。如， 97年《刑法》在分则的第六章第六节规定了“破坏环境资源保护罪”，在罪名上可以看出立法者想要打击环境违法犯罪，但在其违法犯罪构成要件上却没有体现出立法者的决心，大部分的条文都缀以“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”，这着实不妥。环境问题引发的后果往往是在几年甚至数十年之后才会出现其危害性，这时再去追究违法者的责任，很多情况下违法者早已因各种原因不复存在。
（二）、缺乏健全的环境执法氛围。造成这一现状最主要的原因是我国政府经济建设以追求GDP为重点造成的。各地的排污大户或矿业大户也就是当地政府的利税大户，当地政府在对待破坏环境的问题上只会是能过且过。那么，作为政府下属的环境执法部门，是没有能力也不会去对抗政府上司的。
（三）、缺乏环境执法体制间的协调配合。国家虽然制定出多部环境方面的法律，但这些法律条文规定得过于原则、抽象，在实际执法过程中不具有操作性，这就给行政执法、环境司法带来很多不便。现行的环境资源法律相互之间存在内容规定的冲突，同一法律事实在不同法律条文中的表述及法律后果有很大差异。这就造成在环境执法实践中管理部门与行政相对人对法律解释莫衷一是。
（四）、缺乏明确的行政问责制。环境问题向来不是某个区域、某个地区内独立的事件，特别是在我国改革开放三十多年来经历高耗能、高污染的工业化道路上，跨区域、多省份连片污染、环境破坏更是严重。这些就犹如“破窗原理”，没有建立强有力地环境问责机制，致使大量环境监管失职无人问责、环境执法渎职无惩治机制，鲜有地方官员因为发生重大环境事故而被追究个人责任。正是因为缺乏这样的追责机制，使得某些地方政府运用手中的权力帮助排污企业遮挡违法事实。
（五）、缺乏独立、高素质的环境执法部门。长期以来，环境执法部门的经费来源和到位程度存在很大差异。总体上存在获取经费渠道少、执法经费短缺、工作难以展开等问题[9]。另外环境执法队伍普遍不是专业出身，执法监管业务水平低，也缺少环境执法的实践经验，造成在环境执法履责时，运用法律不当，执法手段不妥等，放不开手脚去操作，严重影响了环境执法工作的实际效果。
三、改善我国环境法律实施弊端的对策
（一）、加强立法层面对环境违法的惩治力度。想要建立完善的环境法律体系，首先应该把重点放在环境违法追责体系。刑事、行政以及民事责任都应当是着力完善部分，三者阶梯式追责，按照违法严重程度对违法者进行惩罚，不但可以打击环境违法犯罪，同时也是震慑图谋违法犯罪的有力武器。一套完整的环境违法追责体系，不能单单依靠刑法的威慑和惩治，还需要环境行政执法的有效配合，当然，作为对环境违法受害者来讲，应当设立行之有效的民事救济体系。最好的办法应当仿效发达国家在环境违法追责上的立法工作，就是惩罚性环境违法赔偿，比如美国、日本等。在刑法、行政法上追责的同时，在赔偿民事侵权后还要处以巨额的环境违法赔偿金，让违法犯罪者从此不再有继续实施污染行为的后续力量。才能真正体现出“谁污染、谁负责、谁治理”的环境法原则，也就从根本上解决了环境违法屡禁不止的现状[10]。
（二）、加强政府监管、执法责任，完善司法体系保障作用。从历史发展的角度来分析，环境问题的产生严重到威胁人类生存环境是从大规模工业发展开始的。环境危害问题总是随着经济快速发展而产生，又随着经济结构的转型而得到解决，但环境违法者不会主动去治理。这就需要掌握国家权力机器的政府施以管理和监督。发达国家在环境问题上所走过的路是我们应该借鉴的。世界上的很多发达国在环境法律的执法上都是依靠司法机关，这样就会撇开政府一边发展经济、一边还要自己监管自己的错误循环。目前，在我国政府不愿意放权的前提下，加强环境监管就是必要的，当然，也需要不断的将环境执法偏向司法机关。逐步弱化政府行政执法、强化司法领域的环境违法救济，这会是我国今后环境法制建设的必然方向。
（三）、提高环境执法队伍素质、升级环境执法装备。环境执法问题，说到底还是人的问题。“制度是死的，人是活的”，法律的生命在于被人使用和遵守，在如何使用上会体现出法律的好与坏，这就要求我们必须要加强环境执法队伍建设。应该朝着建立一支业务素质强、政治觉悟高，勇于奉献的队伍发展。要加强环境执法队伍建设，必须严格按照公务员的管理规定进行选拔任用，首先应该把好执法队伍的入口，要对环境执法队伍公开选拔并适当限制专业范围；其次，对已经在环境执法队伍中的人员，要定期进行业务素质的培训与考核，具体的考核办法应由国务院环保部门统一制定实施；再者，应当加强环境执法者自身的纪律监督工作，对不依法办事、执法不严、讲人情的人员，要进行严肃筛查，严重者应当清除出环境执法队伍。
（四）、落实公众参与和政府信息透明机制。环境问题关乎人民群众的切身利益，环保事业的良好有效发展离不开公民的积极参与。这就要求我国应当建立公众参的良好机制，充分发挥民众对于环境问题的热情，让他们有机会、有渠道来表达自己的观点。能够落实公众参与的前提是政府要将环保信息公开化。一方面要进一步扩大政府环境信息的公开范围，规范申请公开的渠道；另一方面要规定企业环境信息公开的责任，保证公众的知情权、参与权、监督权。
【参考文献】
[1] 习近平主持中共中央政治局第六次集体学习
http://news.xinhuanet.com/energy/2013-05/25/c_124762798.htm 2013-5-24
[2]人大出台环保执法检查报告：事实令人触目惊心
[EB/OL] .http://news.sina.com.cn/c/2009-07-26/21390856591s.shtml，2009－07－26.
[3] 浅论我国环境法律体系
http://blog.sina.com.cn/s/blog_5083e0ea0100afxm.html 2008-7-13
[4] 陆新元.我国环境执法障碍的成因分析与对策措施[J] .环境保护，2005，（10）.
[5] 孙佑海.法治与“建设资源节约型、环境友好型社会”[J] .环境保护，2006，（6）A.
[6] 蔡守秋，海燕.也谈对环境的损害——欧盟《预防和补救环境损害的环境责任指令》的启示 [J] .河南政法干部管理学院学报，2005，（3）.
[7] 黄冀军.环境责任一个也不能少[N] .中国环境报，2006－05－17（5）.
[8] 蔡文灿 王少杰试论我国环境执法的困境与对策2007-4-19
[9] 王曦、杨兴.试论环境行政执法的现实障碍及其法律对策
[EB/OL] .http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=792，2006－07－06.
[10] 李祝才.加强和改善我国环境行政执法监督初探
[EB/OL] .http//www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=3561，2006－07－06.