美国城市群发展及其政府职能演进的启示

【摘 要】 美国城市群的发展在全球范围内具有领先地位和典型价值，经历了曾经的分散发展到“城市病”阶段，再到调整进入良性发展过程，最终美国以三大城市群城市体系有效地整合了不同规模、不同特点的城市。虽然作为传统自由主义市场经济占主导地位的国家，但在城市化整合发展中，政府的公共职能不断发达起来，内容从简单走向复杂多元，方式从粗放走向集约。其在城市群发展过程中的政策倾斜、战略规划、建立专门的组织协调机构等具体手段和重要作用上，对我国城市群发展有重要的启示和借鉴意义。

【关 键 词】 城市化体系，结构整合，公共服务，中心城市，政府职能。

一、美国城市群的发展特征

美国将大城市群和大都市圈统称为“城市群”，就其三大城市群——美国经济发展的核心地区、规模最大的“波士顿-巴的摩尔-华盛顿”城市群，“芝加哥—匹兹堡”城市群和洛杉矶大都市圈——所展现出的发展特色来看，这种集群式的发展，包含了结构内不同程度城市化的城市之间，相互分工、带动发展的有效格局安排。

从美国当前的城市集群化发展根据来看，每个城市群中基本都包含几类城市：第一，多产业共发展的综合性全国中心城市，如纽约、芝加哥；第二，以某种产业为主的专业化地方中心城市，如巴尔的摩、费城、辛辛那提、圣路易斯等；第三，单一产业的专业化小城市，如伊丽莎白、托莱多、大瀑布城等；第四，卫星城，围绕某大城市所建，以匹兹堡周围大批小型钢铁冶炼城镇最为典型。^[1]它们在地域上分布比较均衡，并在全国统一、开放的大市场环境下，依托地域的分布态势相互之间形成了分工协作的关系，并各自确定自身的发展方向。

总体来说，美国各城市群的格局特点表现为：一，综合性城市与大中小城市相结合、专业性城市相结合；二，城市化发展模式多样化。

首先，所谓综合性城市与大中小城市相结合、专业性城市相结合，并没有统一的模式。具体来说，“波士顿-巴的摩尔-华盛顿”城市群主要采取了比较类似于“金字塔式”结构的多层次格局，每一层次由一个大城市作为中心带动，其中纽约又是绝对的中心。

在这种中心城市依次辐射带动区域内城市化的格局中，中心城市是城市群的基础组成要素，它们的发展需求和发展模式是都市圈存在、扩展的先决条件。因此，城市群的增长表现为由中心城市逐步向外扩展的，并由此在中心城市和周边城市，以及郊区卫星城镇之间构成了一种等级式的“金字塔式格局”。

这种情况下，必须要求：第一，中心城市具有极大的辐射和带动能力。例如从人口数量、经济产业规模和产业多元化的程度等各方面，必须要能够让周边城市、卫星城镇和被辐射的其他地区能够找到与中心城市职能匹配的自身地位，并在产业领域和中心城市相“错开”，防止重复建设和恶性竞争。第二，中心城市和周边辐射地区能够实现高效的资源流动和人口流通，这就意味着发达的交通网络、畅通的物流以及相互融通的社会福利保障制度等基础设施和配套制度支持。第三，市场对资源配置的基础作用固然是这种格局中各城市自身定位的基础依据，但对市场需求的信息公开、良性竞争的配置过程等市场环境保障和对市场机制缺陷的有效补正也是不可或缺的。

和“波士顿-巴的摩尔-华盛顿”城市群不同，“芝加哥—匹兹堡”城市群这主要采用了互助协作的方式来推进城市群的体系化发展。这个城市群中没有任何一个城市处于绝对领先和主导地位，各个城市都有自身优势，在区域市场一体化的大背景下，各城市更加接近完全竞争条件下的自由市场，相互依据市场产业发展形成良性的协作分工，由此在总体上构成了彼此依存的关系，城市间的城市化毋宁说是战略合作和资源在更大范围内追求更优化配置的结果。

这种城市群要求各城市的发展水平相对均衡，并且在产业上还是要各自有所分工。除了发达的交通枢纽等基础设施支撑资源的顺畅流通，还要求各个城市之间能够基于经济、社会或文化等方面的依存关系，巩固其利益协作，在面对城市群外部的市场主体时，可以构成一个行动一致的主体——这就必须要求城市之间在城市化的规划、配套制度建设和本城市的社会制度建设等各方面，发展起有效的协作、沟通甚至一体化共治的机制。

其次，城市化虽然是市场经济发展推进的，但不同城市具体的发展条件还是内在地决定了城市化进程的多样化，进一步地，每个城市圈、城市群的发展模式也各自不同。

这不但表现在不同城市群之间，同一城市群内部不同区域的次级城市体系，它们在处理彼此关系的时候，也会有不同的发展模式。这一点在洛杉矶城大都市圈中最为典型，它也采取了中心城市辐射周边的发展模式，但和“波士顿-巴的摩尔-华盛顿”城市群不同，这一城市圈的城市分布紧密程度较低，除了洛杉矶，具有高度辐射能力的城市并不多，而带动有限区域的10万人口以上的城市约十数个，彼此之间在产业上缺少紧密的分工关系，因此除了洛杉矶，它各个层次内的中心城市比较倾向于“各自为政”，而向更高层次进行整合的能力较弱，所以毋宁说它是一个多中心的模式，称为“碎片化的大都会”，城市群内部并没有形成关键的功能性关联，中心城市影响力也相对薄弱。

二、政府公共职能的发达与城市化的体系化推进

城市群是区域城市化的一种高级形态，整合分散城市化发展的体系化产物，进入这种发展阶段，也是美国经历了调整的历史选择。影响其发展模式的各个影响因素来看，城市化进程中政府的公共职能履行方式城市化的体系化发展和结构整合具有至关重要的作用。

得益于幅员辽阔而人口相对较少的优势，美国工业化推动的城市发展一直到二战前后，都还没有在人口规模的承载能力等方面形成对大城市的极大负担。而且传统国家那种大家族社会单位在城市化中分解的过程也没有在美国发生。这两个特殊的条件，使得美国城市化发展很早就以市场为基础，市场经济支配下形成的人口分布，直接引导了城市建设的功能分区。

不过，由于交通建设和相关技术的发展限制，大城市越来越多地集中了富有阶级和工业人口，比较贫困的人和农业人口则居住在城市边缘地带、郊区以及离城市较远的农村，这种分布虽然也带动了周边城镇化的发展，但在居住水平和区域间的职能配合等方面，仍然留下了隐患。

二战后，随着交通逐渐发达，美国部分人口开始出现像周边城镇流动的趋向，这种“郊区化”或“逆城市化”趋势改变了过去资源与人口片面向中心城区高度集聚的发展模式，城市之间、城镇之间群体化发展的模式初见雏形。

这一趋势的背后，是上一阶段中心城市盲目扩张带来的隐患，无论是交通拥堵、环境恶化、治安不良以及种族冲突等，无不暴露出现有中心城市基础设施和公共服务等方面的能力不足。

为了适应这种发展趋势，联邦政府和各州、各市的地方政府纷纷倡导在郊区建设小型城区，1968年，美国国会通过《新城市开发法》，随后又推行“示范城市”实验计划，这些措施都有效地将“郊区化”或“逆城市化”趋势整合到城市化的发展进程中。它们的核心并不是结束了中心城市的城市化，而是提升城市郊区的社会功能和第三产业功能，它们和中心城市的工业以及其他原有产业是接轨与配套的，这就支持了原本的中心城市或其他大都市的进一步扩展。

值得注意的是，与美国政府积极参与城市化发展规划的立场相匹配的，是“大萧条”之后和“二战”后的凯恩斯主义在美国的盛行，自由主义经济和“小政府”理念已经开始变化，支持了政策立场的转变。

不过，这种发展模式仍没有解决中心城市的衰落问题。随着富有阶层的“外迁”，中心城市出现了贫困化，一个直接的原因是贫困者，尤其是黑人等有色人种向中心城市的集中，中心城市福利负担急速加重；而中产阶级和富裕人口向郊区流动则导致了中心城市税收的减少。[2]此外，向郊区流动的富裕人群在改造居住环境的同时直接减少了周边农业用地，甚至自然森林，生态环境恶化逐渐成为问题，而居住地重新进行公共设施的配套建设，交通枢纽的发达程度又不能到达使各个新兴居住地间或它们和中心城市间可以共享部分公共资源的程度，这就造成了政府在重复建设中的极大的财政压力。

为了走出这种困境，美国政府从60年代开始积极投入城市基础设施建设和环境治理，在城市化进程中提升公共服务。到八九十年代，过去认为应当由市场解决的卫生服务、交通建设、能源等问题，逐渐由政府专门设立的卫生、交通、能源和教育等部门参与管理，90年代之后环保部设立，“9·11”事件之后国土安全部权力更加深入了公共空间。这些都深刻地标志着政府履行公共职能成为美国城市化进程和城市生活方式得以稳定发展的重要保障。根据有关统计数据显示，从二十世纪60年代到80年代，联邦政府开支当中的社会开支项持续上升，从23.4%上升到63.3%，到2011年达到最高点；各州和地方政府的社会开支项则在二十世纪60年代由不到20%，到2002年接近30%地持续上升。[3]

与政府在城市化进程中的公共职能强化相适应的，是美国宪法体制层面联邦权力和行政权力的扩张。依托“州际贸易管辖权”条款，联邦政府不断扩张其权力，直接结果是促成各城市间统一市场的形成和彼此之间经济联系的强化，推动各城市在城市化进程中逐渐发生“集群”的效应，这就成为大规模城市圈、城市群形成的内动力。

此时联邦政府权力的强化，在整合跨行政区域城市化进程的过程中，就发挥其优势。政府基于大市场语境下对资源配置和人员流动展开的公共事务的规划和管理，调整公共服务政策并协调各州和地方政府在公共服务中的职能履行方式，能够适应同一城市化进程在多个城市间的推进，从而协调城市间的发展行为使之在系统论的角度上构成一个有效协作的整体。

三、政府职能在城市群发展过程中的启示

美国最为典型的示范意义是它始终强调市场，在城市化进程中的基础作用。政府的介入虽然成为趋势，但在公共事务中协调城市化在全国范围内的体系化发展，但始终强调政府作为公共服务者而非管理者的角色，既有效地履行了职能，又没有造成对市场力量的挤压或其他不良影响。

（一）联邦政府宏观规划全国城市化中的公共服务职能

最初美国的联邦权力较小，在越来越多涉及跨区域的市场活动中，依据“州际贸易管辖权”，对“州之间的积极或消极的‘溢出效应’，或由单个州无力处理它们自己的问题”的情况，不断拓展其管辖权。[4]

联邦政府基于全国统一大市场实施城市化规划引，在社会公共服务领域推进的统一社会福利制度极大地促进了全国范围内人员的自由流动，以及资源的有效配置。

值得关注的是，无论是基于“州际贸易管辖权”扩张的联邦行政管理权，还是在社会福利制度等领域由联邦政府介入过去统一由州政府、地方政府所提供的公共产品，联邦政府宏观规划的城市化体系化发展模式中，始终强调政府权力依据宪法契约寻找其扩权依据，而其扩权一般必然应当符合宪法设置联邦权力的价值准则——最高的价值准则是促进公民权利的实现与发展，从契约的结构权力即应当为此负担一定的义务。换句话说，参与城市化体系化整合在形式上体现为联邦权力的扩大，但实质上是联邦政府履行公共服务职能的“宪法义务”在具体历史与社会条件下得到进一步落实。

为了履行全国范围内城市化体系化发展过程中的公共服务职能，联邦政府基于有限的资源调配权力，并且尊重各州与地方在本行政区域内的自主经济、社会管理权限，其采取的方式就主要是政策性的宏观规划。

譬如针对“波士顿-巴的摩尔-华盛顿”城市群这种有明确中心城市与次级中心城市分层次带动各区域城市化发展的城市群，为了协调中心城市对周边城镇的辐射作用，防止其利用优势地位造成与之产业相关或其他职能配套的周边地区在城市化过程中出现资源被廉价掠夺等不良发展状况，联邦政府出台了一系列有关自然资源开发、环境保护等政策，在城市化建设的基本制度要求方面提升对城市化程度较低的地区的保护力度。

这种宏观规划也为地方政府留下了较大的自主空间。在联邦政府的政策倡导下，城市群内的“成员”，其政府间协议也成为整合城市化进程的重要手段。

（二）区际城市化协作发展中公共服务的政治协调机制

进入城市化体系整合发展阶段的一个重要问题就是要解决跨行政区际的公共服务衔接问题，这是大市场环境下推进产业合作的必要条件。虽然美国作为联邦国家，其区际协调的政府权力模式比较特殊，涉及联邦、各州以及地方政府之间的分权关系，但这也是促进体系化整合中各城市找准自身特色定位、促进结构协作的多样化城市化道路的优势条件。对中国来说，这一点借鉴意义非常重要：虽然中国是单一制国家，中央政府能够更高效地进行全国性城市化进程的政策引导，但在现实中，由于各地方发展条件不均衡，多样化也是中国体系化整合全国范围内城市化进程必须满足的条件。

如果不能找到这种有效机制，就会发生发达大都市依仗高度城市化水平，在市场中滥用优势地位，以满足单一中心城市短期的自我发展为主导，既会侵害甚至牺牲周边城市的利益，造成中心城市和周边城市之间的矛盾和对立，更会在周边协调能力低下的不均衡格局中，无法获取长远发展的空间和持续支撑力量。

由于城市化归根结底总是市场条件下社会自主发展的过程，所以即使在中国中央政府享有统一行政管理权的条件下，也不宜以政府的决策代替城市间的发展需求，其规划毋宁说应当是辅助性和引导性的。

美国政府在履行公共服务职能的一开始，就因其自由主义传统对政府深入社会的方式和界限存在较高警惕——一个经典的历史案例是罗斯福新政中大量政府干预经济的法案被最高法院裁定“违宪无效”，以至于罗斯福总统威胁要在最高法院“掺沙子”，最终以最高法院尽量不干涉政治问题而总统放弃改造最高法院的妥协告终；[5]至今，对美国联邦政府和行政权力的发达的批评，仍然多见。

在这种情况下，美国设立了大量的政治性机构，其中比较突出的是以总统咨询机构方式运转的各类独立委员会，他们采取政治和政策协调的方式，进行各州、各地方城市化发展中的政府引导和政策斡旋。

在这种政治引导的方式下来进行区际城市化的体系化整合，既不违反宪法对联邦和各州、地方分权的规定及其精神，给予了地方极大的自主空间，尊重了地方的自治权；又在政治协调中，有效地沟通了各城市在同一城市圈或城市群中根据各自结构定位所作出的政策行为，推进政府间公共服务的均等化和优化。

 

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